Fonte: DIAP
Em 18 de agosto de 2026, o Ministro do Supremo Tribunal Federal e Presidente do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Edson Fachin, divulgou a cartilha Remuneração de Magistrados e Magistradas – Perguntas Frequentes, elaborada pelo CNJ, que detalha a remuneração dos juízes após a decisão do Supremo que limitou os “penduricalhos”.
Na sessão do CNJ, Fachin defendeu o Judiciário, afirmando que a instituição enfrentou “distorções”, separou “o joio do trigo” e criou mecanismos de controle e transparência. Alertou, porém, que não se pode aceitar “campanhas sistemáticas de descredibilização” nem transformar a “demolição de instituições” em método de atuação política, propaganda pessoal ou defesa de interesses privados.
A cartilha foi lançada no contexto de determinações para que tribunais de seis estados e do DF devolvam pagamentos exorbitantes feitos após a limitação dos penduricalhos. Há expectativa de autorização do STF para pagamento de passivos, enquanto, em diversos Estados, proliferam decisões administrativas e leis que estendem a outras carreiras vantagens reconhecidas como “indenizatórias” pelo STF, inclusive a inédita parcela de “valorização do tempo de antiguidade na carreira”, que ressuscita, sem previsão constitucional ou legal, vantagem por tempo de serviço extinta quando o CNJ editou a Resolução nº 13/2006, por incompatibilidade com o regime constitucional de subsídio.
A cartilha tem méritos: organiza uma matéria complexa, explica o funcionamento do teto constitucional, apresenta medidas de transparência e sistematiza as consequências do julgamento do STF.
O problema não está tanto no que informa, mas no enquadramento do tema que adota.
Em pontos centrais, ela transforma questões juridicamente controvertidas em fatos consumados e apresenta como simples “regulamentação” um arranjo remuneratório com distorções que o julgamento afirmava combater. A própria cartilha diz que o objetivo do Tema 966, julgado em março de 2026, foi uniformizar critérios sobre indenizações, ampliar a transparência e fortalecer o controle remuneratório.
A contradição aparece já na resposta à pergunta mais óbvia: “não houve aumento nos vencimentos dos magistrados e magistradas?”.
A cartilha responde que não, porque o julgamento não reajustou o valor nominal do subsídio. A afirmação é tecnicamente defensável, mas incompleta para o cidadão que deseja saber quanto um magistrado pode efetivamente receber. A própria publicação informa que a PVTAC pode alcançar 35% do subsídio e que a GECJAO também pode chegar a 35%. Portanto, não houve reajuste formal do subsídio, mas houve ampliação potencial dos valores pagos além dele. Dizer simplesmente que “não houve aumento” privilegia a forma jurídica e obscurece o efeito financeiro da decisão.
A indenização que a própria cartilha descreve como recomposição salarial
A maior fragilidade conceitual está na PVTAC — Parcela de Valorização por Tempo de Antiguidade na Carreira. A cartilha começa corretamente: verba indenizatória é aquela que não aumenta o patrimônio, servindo para compensar dano ou prejuízo e, por isso, é isenta do imposto de renda. Logo depois, porém, define a PVTAC como parcela indenizatória destinada a “mitigar a defasagem remuneratória”, calculada em função da antiguidade e limitada a 35% do subsídio.
É difícil encontrar melhor demonstração da contradição. Se a parcela existe para mitigar defasagem remuneratória e cresce exclusivamente em razão do tempo de atividade, seu fato gerador não é uma despesa, dano ou perda patrimonial. É tempo de serviço — exatamente o fundamento do antigo adicional por tempo de serviço. A PVTAC decorre do tempo de exercício ou de atividade jurídica, e não de despesa ou perda patrimonial suportada pelo agente.
O problema é ainda maior porque o próprio CNJ, ao implantar o regime de subsídio, declarou na Resolução nº 13/2006 que o subsídio constituía parcela única e absorvia o adicional por tempo de serviço. A jurisprudência do STF também havia afirmado que a Constituição obstava a continuidade do ATS fora do subsídio. O julgamento de 2026 não descobriu uma indenização que sempre existiu: recriou, sob outra denominação e com outra natureza jurídica, uma vantagem fundada em antiguidade que durante duas décadas fora tratada como remuneratória.
Há ainda um problema objetivo de atualização da própria cartilha. Ela afirma que a PVTAC será paga “mediante requerimento e comprovação”. Os embargos de declaração, porém, determinaram sua implantação imediata, sem necessidade de requerimento, inclusive tratando do direito de inativos e pensionistas. Para uma publicação datada de agosto de 2026, e que inclui os embargos em sua cronologia, não se trata de detalhe: é divergência sobre o próprio modo de implementação de uma das principais parcelas do novo regime.
O problema da reserva legal é tratado como detalhe
A EC nº 135/2024 determinou que as parcelas indenizatórias excluídas do teto sejam expressamente previstas em lei ordinária nacional aprovada pelo Congresso e aplicável a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos. O STF reconheceu esse comando, mas criou um regime transitório até a edição da lei nacional.
A cartilha apresenta esse movimento de forma linear: como a lei ainda não foi editada, “o Supremo regulamentou” as parcelas que podem ser pagas acima do teto. O que desaparece dessa narrativa é a controvérsia constitucional central: pode o próprio Poder Judiciário, cujos membros são diretamente beneficiados pela decisão, substituir provisoriamente o Congresso na definição de vantagens pecuniárias e, sobretudo, conferir natureza indenizatória a parcelas que a lei tratava como remuneratórias?
A tese dizia que a criação ou alteração de verbas somente poderia ocorrer por lei federal ou decisão do STF e atribuía ao CNJ e ao CNMP a tarefa de uniformizar rubricas constitucionais. A distinção deveria ser enfatizada: uniformizar não é criar; regulamentar não é instituir vantagem; fiscalizar não autoriza alterar a natureza jurídica conferida por lei. A análise dos embargos sustenta que o papel dos Conselhos deveria limitar-se à uniformização, padronização, transparência e fiscalização. A cartilha, contudo, trata a Resolução Conjunta nº 14/2026 quase exclusivamente como instrumento neutro de padronização, embora ela tenha criado novas vantagens e o STF, nos embargos, a tenha validado.
GECJAO, GAJU e GEDP: a simplificação esconde a confusão normativa
O tratamento das gratificações por acúmulo é ilustrativo. A cartilha informa que a GAJU é remuneratória e se submete ao teto, enquanto a GECJAO tem natureza indenizatória. Ao leitor comum, parecem duas parcelas distintas e juridicamente bem definidas.
Porém, a situação legal é diversa.
As leis federais disciplinaram a Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição e declararam sua natureza remuneratória, determinando que seu pagamento não poderia fazer a remuneração ultrapassar o subsídio dos ministros do STF. A legislação abrange acumulação de juízo e de acervo processual. Nos embargos, porém, passou-se a falar em uma GAJU remuneratória e uma GECJAO indenizatória, admitindo-se sua cumulação em hipóteses de excesso de distribuição de processos. A cartilha apresenta como arquitetura estável uma construção conceitualmente confusa e, sobretudo, “esperta”: a lei criou uma vantagem, mas regulamentações posteriores e decisões do STF a converteram em duas, com naturezas distintas: uma indenizatória e outra remuneratória. Ambas, porém, são a mesma coisa. Não se aplica, então, o famoso ditado: “uma coisa é uma coisa, outra coisa é outra coisa”.
Algo semelhante ocorreu com a GEDP. A tese de março tratou a gratificação por difícil provimento como indenizatória; os embargos passaram a qualificá-la como remuneratória e sujeita ao teto. A cartilha adotou a classificação posterior, mas não explica que houve mudança ou inconsistência entre os próprios atos decisórios. Em uma publicação destinada justamente a oferecer segurança e transparência, essa omissão é relevante: a instabilidade da classificação jurídica é parte do problema que deveria ser esclarecido.
A Resolução nº 14 e os limites do poder normativo do CNJ
A contradição fica ainda mais evidente no caso da gratificação de proteção à primeira infância e à maternidade. A Resolução Conjunta nº 14 chegou a instituir pagamento de até 3% do subsídio por dependente de até seis anos, sem associá-lo à comprovação de uma despesa efetivamente realizada. Posteriormente, a própria cartilha informa que o pagamento foi suspenso por ofício-circular da Corregedoria.
Esse episódio merecia mais do que uma observação lateral. A Tese 966 havia determinado a cessação de auxílio-moradia, assistência pré-escolar e auxílio-creche e a Resolução nº 14 avançou sobre matéria que não poderia simplesmente criar. A mesma controvérsia aparece no auxílio-moradia: a resolução o preservou em determinadas hipóteses, embora a tese houvesse incluído a rubrica entre as parcelas a cessar, ressalvada a discussão sobre a ajuda de custo para moradia prevista na LOMAN.
Por isso, é excessivamente ampla outra afirmação da cartilha quando sustenta que “todas essas hipóteses estão previstas em lei e regulamentadas pelo CNJ”. Mas a situação não é tão simples. Algumas parcelas foram requalificadas judicialmente; outras nasceram ou foram ampliadas por atos administrativos; outras tiveram seu pagamento suspenso justamente porque a base normativa era controvertida.
Transparência é avanço, mas não substitui legalidade
Há, sim, medidas positivas a destacar. Contracheque único, vedação de folhas suplementares, Sisteto, auditoria dos passivos e publicação nominal de rubricas são instrumentos importantes. A cartilha descreve esse conjunto de iniciativas de transparência e governança remuneratória. É correta e necessária a uniformização das rubricas para publicidade, transparência e controle, até mesmo para favorecer a futura regulamentação do tema, exigida há quase 30 anos.
Mas transparência não é sinônimo de legitimidade. Um pagamento pode estar perfeitamente identificado no contracheque e continuar juridicamente questionável. O problema dos “penduricalhos” nunca foi apenas esconder parcelas: foi também criar, rebatizar ou reclassificar remuneração como indenização para afastá-la do teto.
Nesse ponto, a cartilha também é excessivamente assertiva ao responder “sim” à pergunta sobre se a decisão pode gerar economia aos cofres públicos. Pode haver economia com a supressão de verbas ilegítimas e com a auditoria dos passivos. Porém, qualquer avaliação fiscal precisa considerar, no outro lado da conta, a implantação da PVTAC, as gratificações extrateto e as hipóteses de indenização autorizadas. A ausência de memórias de cálculo capazes de demonstrar com segurança o impacto fiscal efetivo do que foi concedido e do que foi suprimido torna tal assertiva vazia de significado.
Mais significativo ainda é que a própria cartilha registra a ambiguidade das verbas indenizatórias como uma das causas estruturais do problema e que essas rubricas muitas vezes funcionaram como remuneração complementar ou instrumento para contornar limites fiscais. O paradoxo é evidente: o diagnóstico condena a indistinção entre remuneração e indenização, mas a solução chancelada pelo STF cria uma PVTAC indenizatória fundada exclusivamente em antiguidade e trata como extrateto parcelas ligadas ao exercício de trabalho adicional.
Uma “porteira” para novas equiparações
A cartilha tampouco enfrenta adequadamente um efeito institucional já perceptível: a tentativa de replicar a PVTAC e outras vantagens em Tribunais de Contas, defensorias públicas dos Estados, e demais carreiras, como demonstrado em matéria do jornal O Estado de São Paulo em 18.08.2026[1]. A própria tese estabeleceu em seu item 14 que seu regime transitório não se estende às demais carreiras e vedou aplicação extensiva ou analógica. Ainda assim, o que se vê é um processo de extensão, por leis e atos locais, de parcelas inspiradas no regime criado para magistrados e membros do Ministério Público.
É uma consequência previsível. Quando a Suprema Corte transforma tempo de atividade jurídica em “indenização” extrateto para duas carreiras, a pressão por simetria é inevitável. A tentativa de conter o efeito no item 14 da tese não elimina o incentivo criado pelo próprio precedente. Em vez de pacificar o sistema, a solução tende a produzir novas disputas legislativas, administrativas e judiciais sobre quem também teria direito às mesmas parcelas.
A cartilha que faltou
O CNJ tem razão ao buscar comunicação simples com a sociedade. Mas simplificar não deve significar suprimir as controvérsias centrais. Uma cartilha verdadeiramente republicana deveria dizer com igual clareza que o subsídio não foi reajustado, mas que a decisão autorizou parcelas que podem elevar substancialmente a percepção mensal acima do teto em até 70%; que a PVTAC foi classificada como indenizatória pelo STF, embora seu fato gerador seja o tempo de atividade e embora o antigo ATS, que foi restabelecido por decisão administrativa do CNJ para os magistrados ingressados até 2006, tivesse sido absorvido pelo subsídio; que há discussão sobre reserva legal; que as classificações de GECJAO, GAJU e GEDP sofreram alterações e apresentam inconsistências; e que ainda não há demonstração transparente do impacto fiscal líquido do novo regime.
O avanço real está em tornar os pagamentos visíveis, auditáveis e comparáveis. Mas a efetividade do teto constitucional depende de algo anterior à transparência: preservar o significado jurídico da palavra “indenização”, desafio que terá que ser enfrentado pelo Congresso Nacional, futuramente. Se qualquer vantagem destinada a valorizar carreira, compensar defasagem salarial ou remunerar trabalho adicional puder ser retirada do teto por uma mudança de rótulo, o teto continuará existindo formalmente e sendo superado materialmente.
Nesse sentido, a cartilha do CNJ é útil como guia do sistema criado em 2026, mas insuficiente como explicação crítica desse sistema. Ela descreve com clareza a engenharia institucional que emergiu do julgamento; não enfrenta, porém, a questão fundamental: se essa engenharia é compatível com o desenho constitucional que afirma proteger. A resposta não pode ser substituída por uma peça de comunicação institucional. Ela exige lei nacional, debate parlamentar, exame fiscal transparente e, sobretudo, coerência entre a natureza real de cada parcela e o tratamento que ela recebe para fins do teto remuneratório.
Luiz Alberto dos Santos
Advogado, Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais
Consultor Legislativo (aposentado) do Senado Federal
Sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas
[1] CORTES, Gustavo. Tribunal de Contas do RS e defensorias criam penduricalhos. O Estado de São Paulo, 18.08.2026, p. A12. https://www.estadao.com.br/amp/politica/tribunal-de-contas-do-rs-e-defensorias-criam-penduricalhos-apos-decisao-do-stf-sobre-teto-salarial
